Tiivistelmä päätöksen sisällöstä
Valtion eläkelautakunta oli jättänyt A:n vaatimuksen saada ammatillisena kuntoutuksena kosmetologin koulutusta tutkimatta, koska Valtiokonttorin päätökseen, joka koski kuntoutuksen sisältöä, ei saanut valtion eläkelain säännöksen mukaan hakea muutosta. Vakuutusoikeus katsoi ratkaisusta ilmenevillä perusteilla, että valituskiellon soveltaminen loukkasi Suomen perustuslain 21 §:ssä turvattua yksilön muutoksenhakuoikeutta. A:n muutoksenhakemukseen Valtiokonttorin päätöksestä koskien ammatillisen kuntoutuksen sisältöä ei siten tullut soveltaa valtion eläkelain selvää määräystä valituskiellosta.
Esitiedot
Työvoimaneuvoja A haki ammatillisena kuntoutuksena 3.1.2005 alkavaa kosmetologin koulutusta.
Valtiokonttorin päätös
Valtiokonttori katsoi hakemuksen johdosta 10.1.2005 antamassaan päätöksessä, että A:lla on oikeus ammatilliseen kuntoutukseen ja että Valtiokonttori voi tukea työkokeilua työhön paluun helpottamiseksi. Edelleen päätöksessä todettiin, että A:n sairauden aiheuttamat toimintarajoitukset eivät heikennä niin oleellisesti A:n työkykyä, että hänen hakemaansa koulutusta voitaisiin pitää tarkoituksenmukaisena.
A haki Valtiokonttorin päätökseen muutosta valtion eläkelautakunnalta ja vaati tarkoituksenmukaisena ammatillisena kuntoutuksena kosmetologin koulutusta.
Valtion eläkelautakunnan ratkaisu
Valtion eläkelautakunta jätti A:n vaatimuksen tutkimatta.
Valtion eläkelautakunnan perustelut
Valtion eläkelain 18 b §:n 4 momentin mukaan ammatillisena kuntoutuksena voidaan muun muassa antaa edunsaajalle työhön tai ammattiin johtavaa koulutusta. Valtiokonttorin päätökseen, joka koskee valtion eläkelain 18 b §:n 4 momentissa mainittua ammatillista kuntoutusta eli kuntoutuksen sisältöä, ei saa hakea muutosta.
A:n kuntoutussuunnitelmaan sisältyvä kosmetologin koulutus on ammatillisena kuntoutuksena annettavaa ammattiin johtavaa koulutusta. A:n vaade ammattiin johtavasta koulutuksesta koskee kuntoutuksen sisältöä, jonka osalta päätökseen ei saa hakea muutosta. Valtion eläkelautakunta jättää A:n vaateen näin ollen tutkimatta.
Muutoksenhaku vakuutusoikeudessa
A haki muutosta valtion eläkelautakunnan päätökseen ja vaati, että se tulee kumota ja että hänelle tulee myöntää hakemansa ammatillinen kuntoutus eli kosmetologin tutkinnon suorittamiseen johtava koulutus.
Vakuutusoikeuden ratkaisu
Valtion eläkelautakunnan päätös kumottiin. Ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskeva valitusasia palautettiin valtion eläkelautakunnalle sen toimivaltaan kuuluvana valitusasiana käsiteltäväksi.
Vakuutusoikeuden perustelut
1. Valtion eläkelain 18 b §:n 1 momentin mukaan edunsaajalla on oikeus saada työkyvyttömyyden estämiseksi tai työ- ja ansiokyvyn parantamiseksi tarkoituksenmukaista ammatillista kuntoutusta.
2. Valtion eläkelain 18 b §:n 2 momentin mukaan kuntoutuksen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa otetaan huomioon edunsaajan ikä, ammatti, aikaisempi toiminta, koulutus, yhteys työelämään sekä se, johtaako haettu ammatillinen kuntoutus todennäköisesti edunsaajan terveydentilalle sopivassa työssä jatkamiseen tai työhön palaamiseen. Lisäksi tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa otetaan huomioon, lykkääkö ammatillinen kuntoutus edunsaajan eläkkeelle jäämistä.
3. Valtion eläkelain 18 b §:n 4 momentin mukaan kyseisen lainkohdan 1 momentissa tarkoitettuna ammatillisena kuntoutuksena voidaan edunsaajalle tehdä kuntoutustutkimuksia, antaa työhön tai ammattiin johtavaa koulutusta, työhönvalmennusta, elinkeinotukea ja sellaista lääkinnällistä kuntoutusta, joka tukee
1 momentissa tarkoitettua kuntoutusta, sekä korvata mainitun kuntoutuksen aiheuttamat välttämättömät ja tarpeelliset kustannukset.
4. Valtion eläkelain 18 g §:n mukaan Valtiokonttorin päätökseen, joka koskee kyseisen lain 18 b §:n 4 momentissa tarkoitettua kuntoutuksen sisältöä, ei saa hakea muutosta.
5. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle valtion eläkelain kuntoutusta koskevien säännösten muuttamisesta (HE 115/2003 vp) on lain säätämisjärjestyksen osalta todettu, että esityksen sisältämä lakiehdotus parantaa valtion eläkelaissa tarkoitettujen edunsaajien asemaa ja se voidaan käsitellä normaalissa lainsäätämisjärjestyksessä. Ennen kyseisiä lainmuutoksia eli 31.12.2003 saakka tilanne oli se, että valtion eläkelain mukainen kuntoutus oli harkinnanvaraista eikä Valtiokonttorin kuntoutusasiassa antamaan päätökseen voinut hakea muutosta. Valtion eläkelaissa ei ollut säädetty kuntoutuksen edellytyksistä täsmällisesti ja muutoksenhakuoikeuden laajennus, jonka mukaan edunsaajalla olisi oikeus valittaa päätöksestä, joka koskee oikeutta saada ammatillista kuntoutusta, olisi ilmaus edunsaajalle annettavasta oikeudesta päästä kuntoutukseen.
6. Hallituksen esityksessä (HE 115/2003 vp) ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskevaa valituskieltoa on perusteltu muun muassa sillä, että Valtiokonttori päättäisi yhteistyössä kuntoutuksen asiantuntijaverkoston, työnantajan ja hakijan kanssa kuntoutuksen sisällöstä eli kuntoutustoimenpiteistä ja korvaisi tukemansa kuntoutuksen tarpeelliset ja välttämättömät kustannukset. Siksi ei ole tarkoituksenmukaista, että kuntoutustoimenpiteiden sisällöstä voisi valittaa. Muutoksenhakuoikeus saattaisi viivästyttää kuntoutuksen toteutumista käytännössä. Menettely vastaa voimassa olevan lain sisältöä.
7. Edellä mainittuja valtion eläkelain lainkohtia säädettäessä ei ole pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa.
8. Valtion eläkelain 18 g §:ää vastaava säännös on kunnallisen eläkelain 158 §:ssä (sellaisena kuin se on ollut voimassa 1.1.2004 alkaen). Kyseisen lainkohdan mukaan päätökseen, joka koskee 17 §:n 3 momentissa tarkoitetun kuntoutuksen sisältöä, ei saa hakea muutosta valittamalla. Kunnallisen eläkelain 158 §:n (sellaisena kuin se oli voimassa 31.12.2003 saakka) mukaan päätökseen, joka koski oikeutta kuntoutukseen taikka korvaukseen kuntoutuksen aiheuttamista välttämättömistä ja tarpeellisista kustannuksista, ei saanut hakea muutosta. Perustuslakivaliokunta on kunnallisen eläkelain säätämisen yhteydessä antamassaan lausunnossa (PeVL 55/2002 vp) kunnallisen eläkelain 158 §:n valituskiellon osalta todennut, että käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen asianomaisissa säännöksissäkin on päätöksenteon harkinnanvaraisuuden ohella ilmaistu sellaisia kiinnekohtia, jotka muodostuvat asian ratkaisemisen laillisuusedellytyksiksi. Lausunnon mukaan muun muassa tämä puoltaa muutoksenhakuoikeutta, minkä vuoksi valiokunta on todennut, että perustuslaista johtuvista syistä on vakavasti harkittava valituskieltojen poistamista.
9. Valtion eläkelain 18 g §:ää vastaava säännös on myös työntekijäin eläkelain
4 m §:ssä. Kyseisen lainkohdan mukaan eläkelaitoksen päätökseen, joka koskee
4 h §:n 3 momentissa tarkoitettua kuntoutuksen sisältöä, ei saa hakea muutosta valittamalla. Hallitus on antanut Eduskunnalle esityksen (HE 45/2005 vp) sanotun lain uudistamiseksi uudella työntekijän eläkelailla. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksen työntekijän eläkelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 45/2005 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2005 vp) muutoksenhakurajoitusten osalta muun muassa todennut, että eläkelaitoksen päätös ammatillisen kuntoutuksen sisällöstä on hallituksen esityksessä mainittujen 25 ja 26 §:n (koskevat oikeutta työeläkekuntoutukseen ja ammatillisen kuntoutuksen sisältöä ja kuntoutussuunnitelmaa) takia siinä määrin yhteydessä perustuslain 21 §:n
1 momentissa tarkoitettuun yksilön oikeuteen, että valituskielto on poistettava lakiehdotuksesta. 1.1.2007 voimaan tulevasta työntekijän eläkelaista on poistettu ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskeva valituskielto. Hallitus on antanut Eduskunnalle esityksen (HE 173/2006 vp) valtion eläkelain uudistamiseksi uudella valtion eläkelailla. Kyseisen hallituksen esityksen mukaan myös valtion eläkelaista poistuisi ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskeva valituskielto.
10. Suomen perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännöksen 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
11. Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
12. Suomen perustuslain 106 §:n mukaan jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.
13. Suomen perustuslain 21 ja 106 § tulivat voimaan uuden perustuslain myötä 1.3.2000. Suomen perustuslakiuudistukseen liittyvän hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) mukaan oikeusturvaa koskeva säännös eli Suomen perustuslain 21 § vastaa voimassa olevaa hallitusmuodon 16 §:ää. Sen säätämiseen liittyvän hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) mukaan hallitusmuodon 16 §:n kannalta saattavat ongelmallisia olla sellaiset laissa tai asetuksessa säädetyt valituskiellot, joissa on kysymys yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskevasta asiasta.
14. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä ja perustuslakivaliokunnan sen johdosta antamassa mietinnössä (PeVL 25/1994) on pohdittu, millä perusteella perusoikeuksia voidaan rajoittaa ja niistä poiketa. Hallituksen esityksen mukaan perusoikeudet eivät ainakaan yleisesti voi olla siten ehdottomia, ettei niitä saisi missään olosuhteissa ja missään laajuudessa rajoittaa. Perusoikeuksien rajoittaminen lailla olisi sallittua vain hyväksyttävillä perusteilla ja rajoittamisen tulisi olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Tavallisella lailla ei myöskään voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.
15. Perustuslakiuudistukseen liittyvän hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) mukaan Suomen perustuslain 106 § merkitsee periaatteellista muutosta vallinneeseen tilanteeseen. Tuomioistuin voisi yksittäisen oikeusjutun yhteydessä antaa etusijan perustuslain säännökselle tavallisen lain säännökseen verrattuna. Lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan painopiste säilyisi ennakkovalvonnassa, jonka osalta perustuslakivaliokunnalla on keskeinen asema. Kyseistä uutta perustuslain säännöstä on hallituksen esityksessä perusteltu muun muassa sillä, että ennakkoon ei ole mahdollista tyhjentävästi ottaa huomioon kaikkia mahdollisia perustuslain kannalta ongelmallisia soveltamistilanteita. Lisäksi säännös tulee sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei olisi mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä on, että ristiriita on ilmeinen. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton.
16. Valtion eläkelain 18 g §:n sanamuoto eli valituskielto ammatillisen kuntoutuksen sisällöstä on selvä ja valituskieltoa on perusteltu yksiselitteisesti säännökseen liittyvässä hallituksen esityksessä. Tämän vuoksi muutoksenhakuoikeuden rajoitusta ei voida poistaa perustuslainmukaisella tai perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla. Kysymys on siten siitä, johtaako valtion eläkelain 18 g §:n mukaisen valituskiellon soveltaminen tässä tapauksessa Suomen perustuslain 106 §:ssä tarkoitettuun ilmeiseen ristiriitaan sanotun valtion eläkelain säännöksen ja Suomen perustuslain
21 §:n sisältämän oikeusturvasäännöksen kanssa.
17. Vakuutusoikeus toteaa, että valtion eläkelain 18 b §:n 2 momentin ja siihen liittyvän hallituksen esityksen (HE 115/2003 vp) mukaan muutoksenhakuelin joutuu ottamaan huomioon ammatillisen kuntoutuksen tarkoituksenmukaisuutta eli oikeutta kuntoutukseen arvioidessaan sen, johtaako nimenomaisesti haettu ammatillinen kuntoutus todennäköisesti edunsaajan terveydentilalle sopivassa työssä jatkamiseen tai työhön palaamiseen. Näin ollen muutoksenhakuelin joutuu arvioidessaan edunsaajan oikeutta ammatilliseen kuntoutukseen ottamaan huomioon myös haetun kuntoutuksen sisällön. Kuntoutuksen sisältö liittyy siten kiinteästi subjektiiviseen oikeuteen saada ammatillista kuntoutusta.
18. Vakuutusoikeus katsoo, että ammatillista kuntoutusta koskevan oikeuden toteutuminen edellyttää, että A voi saattaa päätöksen myös siltä osin kuin se koskee ammatillisen kuntoutuksen sisältöä, riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaistavaksi. Kuntoutuksen sisältöä koskevan valituskiellon noudattaminen estäisi sanotun oikeuden toteutumista ja se loukkaisi tällöin myös Suomen perustuslain 21 §:ssä turvattua yksilön muutoksenhakuoikeutta. Tähän nähden ja ottaen lisäksi huomioon perustuslakivaliokunnan kuntoutuksen sisältöä koskevat lausunnot, erityisesti lausunto PeVL 30/2005 vp, vakuutusoikeus pitää lain ja perustuslain välistä ristiriitaa asiassa ilmeisenä.
19. Edellä esitetyn perusteella vakuutusoikeus katsoo, että A:n muutoksenhakemukseen valtion eläkelautakuntaan Valtiokonttorin 10.1.2005 antamasta päätöksestä koskien ammatillisen kuntoutuksen sisältöä, ei tule soveltaa valtion eläkelain 18 g §:n selvää määräystä valituskiellosta. A:lla on oikeus saada ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskeva Valtiokonttorin päätös riippumattoman lainkäyttöelimen eli valtion eläkelautakunnan ratkaistavaksi ja oikeus tarvittaessa hakea sen antamaan päätökseen muutosta vakuutusoikeudelta valtion eläkelain
23 §:ssä säädettyjen muutoksenhakusäännösten mukaisesti.
Lainkohdat
Valtion eläkelaki 18 b §, 18 g § ja 23 §
Suomen Perustuslaki 21 § ja 106 §
Osasto
3
Asian aikaisemmat vaiheet:
VELK45/2005