Tiivistelmä päätöksen sisällöstä
Työeläkelakien mukaista työkyvyttömyyseläkettä koskevan valitusasian ratkaisemiseen osallistuneen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenen katsottiin olleen esteellinen, koska hän toimi päätoimisesti Kansaneläkelaitoksen terveysosaston työkyvyttömyyseläkeryhmän etuuspäällikkönä ja Kansaneläkelaitos oli antanut muutoksenhakijalle päätöksen hänen oikeudestaan kansaneläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen.
Esitiedot
Eläkelaitos hylkäsi A:n työkyvyttömyyseläkehakemuksen. A haki eläkelaitoksen päätökseen muutosta työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalta, joka hylkäsi A:n valituksen.
Muutoksenhaku vakuutusoikeudessa
A haki muutosta työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen ja vaati sen poistamista sekä asian palauttamista työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan uudelleen käsiteltäväksi. A katsoi, että asian käsittelyyn työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa osallistunut Marja-Leena Seppälä on ollut esteellinen, koska hän on toiminut Kansaneläkelaitoksen terveysosaston työkyvyttömyyseläkeryhmän etuuspäällikkönä. A totesi, että hänellä on samanaikaisesti vireillä myös kansaneläkelain mukainen työkyvyttömyyseläke. Sekä työeläkkeen että kansaneläkkeen osalta kysymys on hänen työkykynsä arvioimisesta. Kansaneläkkeen osalta työkyvyttömyys on siis ratkaistu Seppälän johtamassa yksikössä. A toi esiin sen, että paitsi objektiivista puolueettomuutta on asian käsittelyssä epäiltävä myös asian kunnollista tutkimista.
Vakuutusoikeus varasi Seppälälle ja työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalle tilaisuuden esittää lausuntonsa esteellisyysväitteen johdosta.
Seppälä katsoi lausunnossaan, että jääviyttä ei voida ratkaista pelkästään sillä perusteella, miten asiakas kokee asian, vaan jääviys on ratkaistava objektiivisilla perusteilla. Valittajan oman kokemuksen asettaminen jääviyden ratkaisemisen perusteeksi romuttaisi täysin mahdollisuuden käyttää työeläkeasioita tuntevia henkilöitä työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa. Kaikki työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenet toimivat tuomarin vastuulla ja väite siitä, ettei asiaa ole kunnolla tutkittu on perätön. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta ei tutki kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyttä. Kansaneläkelaitoksen antaman hylkäyspäätöksen laatii asiantuntijalääkärin arvion perusteella ratkaisijana toimiva vakuutussihteeri, jonka nimi ilmoitetaan hylkäyspäätöksessä. Hänen omaa nimeään ei päätöksessä ole. Seppälä kertoi, että hänen toimensa Kansaneläkelaitoksessa on koko 70 henkilön yksikön johtaminen painottuen erityisesti hallinnollisiin ja kehittämistä koskeviin asioihin. Yksittäisiä ratkaisuja hän ei tee. Lisäksi hän toimii koko terveysosaston johtoryhmän jäsenenä erityisesti lääketieteellistä harkintaa vaativien etuuksien kehittämisessä. Seppälä katsoi, että näin ollen hänen asemansa poikkeaa myös ulospäin ylilääkäri Huunan-Seppälän asemasta koko Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä. Seppälä totesi edelleen, että työkyvyttömyyseläkeratkaisuissa lääketieteellisillä seikoilla voidaan katsoa olevan erityisen suuri osuus. Pyrittäessä yhtenevään ratkaisuun työeläkelaitoksen kanssa ensisijaisina neuvottelijoina toimivat ratkaisijana toimivat vakuutussihteerit. Jos näin ei päästä yksimielisyyteen, neuvottelijoina toimivat asiantuntijalääkärit ja viime kädessä sitten ylilääkärit. Huunan-Seppälä oli Kansaneläkelaitoksen ulkopuolellakin tunnettu koko talon ylilääkärinä. Seppälä lausui, ettei hän näe omassa toiminnassaan vastaavaa ulkopuoliselta taholta tulevaa ongelmaa. Seppälä katsoi, että hänen tehtävänsä Kansaneläkelaitoksessa ei tee hänestä jääviä toimimaan työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä eikä ole esitetty muutakaan seikkaa, jonka perusteella hän olisi ollut jäävi ratkaisemaan kyseisen asian.
Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta antamassaan lausunnossa yhtyi Seppälän lausuntoon. Lisäksi työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta katsoi, että mahdollisten esteellisyystilanteiden arviointi tulisi tehdä ensisijassa asiakohtaisesti eli tarkastelemalla, onko jäsen esteellinen käsittelemään tietyn henkilön asiaa. Kun tarkastelu ulotetaan ulkopuolisen henkilön käsityksiin esteellisyydestä, tulisi käsitysten olla perusteltuja. Seppälä toimii työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa työeläkeasioihin perehtyneenä jäsenenä eli niin sanottuna lakimiesjäsenenä. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta annetussa laissa edellytetään jaoston päätösvaltaisuudelta muun muassa sitä, että enintään puolet läsnäolevista jäsenistä on työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevia jäseniä. Tämä edellytys toteutuu siten, että jaoston kokoonpanoon kuuluu juuri lakimiesjäsen, joka ei ole minkään etujärjestön ehdottama jäsen. Seppälän taustastaan esittämä selvitys osoittaa, että hän toimii muutoksenhakulautakunnan jäsenenä nimenomaan laajan ja syvällisen työeläkeosaamisensa kautta. Myöskään ulkopuoliselle ei työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan näkemyksen mukaan voi syntyä perusteltua vaikutelmaa epäillä hänen puolueettomuuttaan työeläkeasiaa käsiteltäessä.
Vakuutusoikeuden ratkaisu
Vakuutusoikeus katsoi Marja-Leena Seppälän olleen esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätös kumottiin ja asia palautettiin työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalle esteettömässä kokoonpanossa viivytyksettä uudelleen käsiteltäväksi.
Vakuutusoikeuden perustelut
1. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan asian käsittelyyn muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan hallinkäyttölakia, jollei erikseen toisin säädetä. Hallintolainkäyttölain 76 §:n 1 momentin mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä on soveltuvin osin voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.
2. Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen.
3. Tuomari on esteellinen muun muassa, jos tuomari tai hänen oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä toimii hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa yhteisössä, säätiössä tai julkisoikeudellisessa laitoksessa tai liikelaitoksessa ja edellä tarkoitettu taho on asiassa asianosainen tai asian ratkaisusta on sille odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Hallituksen esityksessä 78/2000 tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi on tältä osin todettu, että tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti.
4. Tuomarin esteellisyyttä arvioitaessa on oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa säädetyn lisäksi otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta ilmenevät oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Henkilön oikeuksista päätettäessä on jokaisella edellä mainitun sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan oikeus oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa.
5. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä puolueettomuusvaatimuksella on tarkoitettu yhtäältä sitä, ettei tuomarilla saa tosiasiallisesti olla ennakkokäsitystä asiasta tai halua edistää oikeudenkäynnin toisen asianosaisen etua (subjektiivinen puolueettomuus) ja toisaalta sitä, että kaikki oikeutetut epäilyt tässä suhteessa ovat poissuljettuja (objektiivinen puolueettomuus). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut objektiivisen puolueettomuuden kannalta olevan keskeistä se, miltä oikeudenkäyntimenettely näyttää ulkopuolisen näkökulmasta ja syntyykö asianosaisille sekä yleisölle vaikutelma tuomarin puolueettomuudesta. Objektiivisen puolueettomuuden tarkastelulla suojataan sitä luottamusta, jota tuomioistuimen tulee kansalaisten keskuudessa nauttia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt objektiivista puolueettomuutta arvioidessaan huomiota muun muassa siihen, aiheuttaako tuomarin aiempi toiminta asiassa tai hänen suhteensa muihin viranomaisiin, yhteisöihin tai intressiryhmiin perustellun syyn epäillä tuomarin puolueettomuutta.
6. Oikeuskäytännössä on muun muassa vakuutusoikeuden 10.9.1998 asiassa dnro 6785/97/2880, 28.2.2001 asiassa dnro 9775/99/493, 5.6.2001 asiassa dnro 787/2000/1372 ja 10.10.2007 asiassa dnro 9730/2003/3358 antamien ratkaisujen myötä edellytetty, että myös muutoksenhakulautakunnissa, joissa käsitellään erilaisia sosiaalivakuutusasioita, noudatettavan menettelyn tulee täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset.
7. Arvioitaessa työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenen Seppälän esteellisyyttä A:n työkyvyttömyyseläkeasiaa ratkaistaessa on otettava huomioon, että A on hakenut sekä kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyseläkettä että työkyvyttömyyseläkettä ansioeläkejärjestelmän piiristä työntekijän eläkelain perusteella.
8. Kansaneläkelaitos ratkaisee henkilön oikeuden kansaneläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen ansioeläkejärjestelmän piirissä mahdollisesti tehtyyn työkyvyttömyyseläkeratkaisuun nähden itsenäisesti. Ansioeläkejärjestelmän mukaisella työkyvyttömyyseläkeratkaisulla ei siten ole lakiin perustuvaa merkitystä arvioitaessa henkilön oikeutta kansaneläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen. Eläkkeenhakijan voi kuitenkin olla vaikea ymmärtää tilannetta, jossa ansioeläkejärjestelmän mukainen eläkeratkaisu sekä kansaneläkelain perusteella tehty eläkeratkaisu poikkeavat toisistaan. Ratkaisujen poikkeavuus saattaa myös johtaa riittämättömään eläketurvaan ja siten kohtuuttomaan lopputulokseen. Työkyvyttömyyseläkeasioita koskevassa oikeuskäytännössä on muun muassa näistä syistä pääsääntöisesti pyritty yhteneväisyyteen samaa henkilöä koskevissa ratkaisuissa, vaikka ansioeläkejärjestelmän ja kansaneläkelain mukaiset työkyvyttömyysmääritelmät poikkeavatkin jonkin verran toisistaan. Tämän vuoksi kansaneläkelain säännösten perusteella tehdyllä työkyvyttömyyseläkeratkaisulla voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan merkitystä arvioitaessa henkilön oikeutta ansioeläkejärjestelmän mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen. Vastaavasti ansioeläkejärjestelmän mukaisella työkyvyttömyyseläkeratkaisulla voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan merkitystä arvioitaessa henkilön oikeutta kansaneläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen.
9. A on 7.1.2008 päivätyssä työkyvyttömyyseläkehakemuksessaan ilmoittanut hakevansa sekä ansioeläkettä että kansaneläkettä. Kansaneläkelaitos on 17.4.2008 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen. A on sittemmin hakenut ansioeläkettä 12.6.2009 päivätyllä hakemuksella, josta annetusta päätöksestä tehdystä valituksesta työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta on antanut valituksenalaisen päätöksen. Asiakirjoista ilmenee, että Kansaneläkelaitoksen 17.4.2008 antaman päätöksen sisältö oli ollut työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan tiedossa A:n työkyvyttömyyseläkeasiaa ratkaistaessa.
10. Kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyseläkettä koskevat hakemukset ratkaistaan Kansaneläkelaitoksen terveysosastolla. Esitetyn selvityksen mukaan Seppälä ei ole osallistunut A:n työkyvyttömyyseläkeasian käsittelyyn Kansaneläkelaitoksessa. Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, ettei Seppälällä olisi ollut subjektiiviselta kannalta puolueetonta suhtautumista A:n työkyvyttömyyseläkeasiaan hänen osallistuessaan sen ratkaisemiseen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä.
11. Arvioitaessa Seppälän objektiivista puolueettomuutta on otettava huomioon, että Seppälä on toiminut päätoimisesti Kansaneläkelaitoksen terveysosaston etuuspäällikkönä samanaikaisesti, kun hän on osallistunut sivutoimessaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä. Tähän nähden työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan A:n työkyvyttömyyseläkeasiassa antamasta ratkaisusta on saattanut edellä (kappale 8) mainituista syistä aiheutua Kansaneläkelaitokselle ainakin välillistä hyötyä tai vahinkoa.
12. Seppälä ei ole tosiasiallisesti osallistunut A:n työkyvyttömyyseläkeasian käsittelemiseen Kansaneläkelaitoksessa. Ulkopuolisen henkilön on kuitenkin vaikea saada tietoa Kansaneläkelaitoksen sisäisestä päätöksentekomenettelystä. Seppälä on toiminut Kansaneläkelaitoksen terveysosaston etuuspäällikkönä, jossa tehtävässä hän on vastannut työkyvyttömyyseläkeasioita käsittelevän yksikön toiminnasta ja hänellä on ollut mahdollisuus vaikuttaa työkyvyttömyyseläkeasioissa annettaviin ratkaisuihin. Ottaen huomioon Seppälän asema Kansaneläkelaitoksen hallinto-organisaatiossa, hänen käsityksillään on ulkopuolisen henkilön näkökulmasta arvioituna voinut olla vaikutusta ratkaisuun, jonka Kansaneläkelaitos on A:n työkyvyttömyyseläkeasiassa tehnyt. Erityisesti on otettava huomioon, että asian käsittelyssä on sekä Kansaneläkelaitoksessa että työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa ollut kyse A:n työkyvyn arvioinnista ja siten A:n kannalta samasta asiasta. Ratkaisua on myös pidettävä A:lle taloudellisesti merkittävänä.
13. Vakuutusoikeus toteaa, että ratkaisussa 10.10.2007 dnro 9730/2003/3358 on arvioitu Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä toimineen henkilön esteellisyyttä hänen osallistuttuaan asianosaisen ansioeläkeasian käsittelemiseen kuntien eläkelautakunnassa. Vakuutusoikeus on mainitulla ratkaisullaan katsonut kuntien eläkelautakunnan jäsenen esteelliseksi. Vakuutusoikeus katsoo, että ratkaistavana oleva asia eroaa yllä mainitusta sikäli, että Kansaneläkelaitoksen ylilääkäri on toiminut kuntien eläkelautakunnan lääkärijäsenenä. Päätoimessaan Kansaneläkelaitoksen ylilääkärinä hän on ollut merkittävässä ja näkyvässä asemassa asiaa ulkopuolelta tarkasteltuna. Seppälä toimii työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan työeläkeasioihin perehtyneenä jäsenenä eli niin sanottuna lakimiesjäsenenä eikä häntä voida siten täysin rinnastaa esteellisyyden kannalta Kansaneläkelaitoksen ylilääkäriin. Seppälän päätoimesta johtuva sidos Kansaneläkelaitokseen on kuitenkin esteellisyyden kannalta merkityksellinen, sillä Seppälä on ollut päätoimessaan vastuussa työkyvyttömyyseläkeasioita käsittelevästä Kansaneläkelaitoksen yksiköstä ja lisäksi esimiesasemassa suhteessa työkyvyttömyyseläkeasioita käsitteleviin toimihenkilöihin.
14. Edellä esitetyistä syistä Seppälän päätoimi Kansaneläkelaitoksen etuuspäällikkönä suhteessa hänen sivutoimeensa työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä on ollut omiaan antamaan ulkopuolisille perustellun aiheen epäillä hänen objektiivista puolueettomuuttaan työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan jäsenenä siinä määrin, että vakuutusoikeus katsoo hänen olleen esteellinen osallistumaan A:n työkyvyttömyyseläkeasian ratkaisemiseen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa, vaikka nyt käsiteltävänä olevan asian tosiseikkoja ei kaikin osin voidakaan rinnastaa vakuutusoikeuden ratkaisun dnro 9730/2003/3358 tosiseikkoihin.
Oikeusohjeet
Laki työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta 12 § 1 mom.
Hallintolainkäyttölaki 76 § 1 mom.
Oikeudenkäymiskaari 13 luku 1 § ja 7 § 3 mom.
Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale
Vakuutusoikeuslaki 16 § 1 mom.
Osasto
2
Asian aikaisemmat vaiheet:
TELK/3860/3000/2009